各類法規數倍于法律顯立法層級低 專家建議清理

　　立法質量不高已成為我國依法治國的瓶頸，應增設各領域立法專門委員會，以改變被動立法的局面。如，為適應大國安全戰略的立法需要，可在相關立法機關里增設國家安全委員會。

　　全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成日前在《國家行政學院學報》上撰文稱，中國特色社會主義法律體系已形成，但在一些領域仍存在著立法滯后現象。

　　應將全面提升立法質量擺到依法治國首要位置，讓國家立法機關承擔起主導立法的責任，改變立法機關是“二線”機構的思維定勢。

　　現狀 立法質量不高表現在四方面

　　現行法律體系的立法質量不高首先表現為立法空白多。

　　如作為七大法律部門之一的社會法部門，社會救助法、社會福利法、慈善事業法等關乎基本民生與社會治理的基本法律都還未制定。社會救助作為整個社會保障制度的基礎性制度安排，2014年才出臺一部綜合性的行政法規，即《社會救助暫行辦法》。

　　其次是不少現行法律缺乏可操作性，相當一部分只有政策宣示與導向功能。如《勞動合同法》《就業促進法》等均明確宣示反對歧視，但現實中就業歧視、性別歧視屢見不鮮，表明許多規定中看不中用。

　　三是行政法規、地方法規與部門規章的數量是全國人大及其常委會通過的法律總數的數倍，揭示出我國現階段主要還是依靠行政部門等制定的法規、規章與政策性文件在治理國家。立法層次低不僅影響立法的嚴肅性、權威性、穩定性，而且部門利益、地方利益的痕跡隨處可見，更有行政部門通過法規、規章自相授權。

　　四是一些法律的規制過于寬松，使現實生活中違法成本低、守法成本高。

　　例如，環境保護法對致污方的懲治，食品衛生與食品安全法律對食品事故致害方的懲治等都明顯乏力，致使一些領域中的違法行為甚至演變到法難責眾的地步。

　　此外，法律、法規、規章等重復制定現象普遍化，往往是全國人大及其常委會制定出一部法律后，地方立法機關紛紛跟進，大多數地方性法規是國家立法的簡單重復，有的地方法規甚至與國家立法相抵觸。

　　建議

　　修法應堅持立、改、廢、釋并舉

　　鄭功成提出，應將全面提升立法質量擺到依法治國首要位置，要讓國家立法機關切實承擔起主導立法和確保所有立法質量得到全面提升的責任，徹底改變立法機關是“二線”機構的思維定勢。

　　將立法事務從行政主導過渡到立法機關主導，擺脫部門立法局限，消除部門利益的痕跡，增進立法中的理性博弈，將公正、公平、公開原則貫穿立法全過程。同時，將可操作性、可執行力作為檢驗立法質量的重要指標。

　　還應堅持立、改、廢、釋并舉，特別是要改變修法嚴重滯后現象，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，讓法律修訂成為新時期立法工作的新常態。

　　將法律解釋權收歸全國人大

　　鄭功成建議，通過修訂《立法法》進一步明確國家立法機關的立法主導權及相應程序，包括法律草案的提出與起草、對法規與規章的審查及取締等。

　　清晰界定中央政府立法權責邊界與范圍，在全面清理現行法規的條件下，盡可能減少行政法規數量，將行政法規中成熟的規定上升到法律層次，及時廢止不合時宜的法規、規章，杜絕部門利益法定化。

　　清晰界定地方立法機關的立法權責邊界與范圍，在全面清理地方法規的條件下，有效規制和避免重復立法現象，杜絕地方保護主義法律化，切實維護國家法制的統一。

　　明確界定最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權，盡可能將法律解釋權收歸到國家立法機關。

　　增設各領域立法專門委員會

　　目前國家立法機關僅設有9個專門委員會和法工委、預算工委等少數工作機構，編制控制與立法任務不能細分是制約立法質量提升的重要原因。

　　例如，全國人大財經委員會負責聯系的政府財經部門多達數十個，與之相關的立法以百計；全國人大內務司法委員會負責聯系最高法、最高檢及公安部、安全部、監察部、民政部等政府部門，還負責聯系工會、婦聯、青年團、殘聯等人民團體。

　　在這樣的情形下，國家立法機關專門委員會要擔起主導立法職責并監督法律實施，顯然力不從心。

　　應適當增加國家立法機關的專門委員會與工作機構，如果專門委員會的數量達到12-15個左右，工作機構達到7-10個，立法力量不足的局面將根本改觀。

　　例如，將財經委的經濟事務與財稅及預算事務分離并分設專門委員會與工作機構，可以讓立法機關的財經立法主導權與預算監督權真正落到實處；將司法事務與民政等事務分離并分設相關專門委員會，有利于促進司法公正；為適應大國安全戰略立法與相關工作的需要，應當增設國家安全委員會等。