專家建議廢止農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法

　　食品安全法修訂草案在立法說明中指出,此次修訂的總體思路,是要建立最嚴格的全過程監(jiān)管制度。按照通俗理解,這個全過程,顯然應(yīng)當是從“田間地頭”開始。

　　但是,修訂草案在其總則中提到:供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理,遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是,制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息,應(yīng)當遵守本法的有關(guān)規(guī)定。

　　對此,北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院高級研究員劉兆彬認為,用食品安全法和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法分別調(diào)整食品和食用農(nóng)產(chǎn)品,是我國法律體系不完善的突出表現(xiàn),也存在巨大的食品安全隱患。他建議,廢止農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法,將其相關(guān)內(nèi)容納入食品安全法。

　　何謂農(nóng)產(chǎn)品?按照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定,農(nóng)產(chǎn)品是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品,即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。實際上,農(nóng)產(chǎn)品還包括一些不能吃的,比如棉花、蠶絲、花卉、樹木等林木制品。

　　“結(jié)合法律相關(guān)條款,從立法目的、監(jiān)督檢查和處罰范圍分析,我們基本可以認為,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法所指的‘農(nóng)產(chǎn)品’,是指‘食用農(nóng)產(chǎn)品’。”劉兆彬說。

　　對于修訂草案將“食用農(nóng)產(chǎn)品”排除在外,劉兆彬指出,這首先是概念上的混亂。

　　“食品安全法在附則中有明確的食品定義,即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。不知二者在內(nèi)涵、外延是什么關(guān)系?如果二者并列,則應(yīng)當給出本質(zhì)區(qū)別；如果二者包含,則不必重復(fù),引起混亂。”

　　“而在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法中,對什么是食用農(nóng)產(chǎn)品則連個定義都沒有,只是散見于個別條款。但有一點很明確:農(nóng)產(chǎn)品不等于食品。因此,用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法來監(jiān)管原食品和食品原料,顯然是非常不科學(xué)、非常不嚴謹?shù)淖龇ā?rdquo;劉兆彬說。

　　其次是制度設(shè)計上的混亂。劉兆彬指出,在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法中,有許多不嚴謹之處。

　　比如,定義質(zhì)量安全時,用質(zhì)量符合安全即等于質(zhì)量安全。定義農(nóng)產(chǎn)品時,用初級產(chǎn)品來涵蓋獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。定義監(jiān)管主體時,有農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門,但在監(jiān)管檢查、法律責(zé)任中,并無其他有關(guān)部門。

　　而在定義農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者時,使用了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的概念,“似乎生產(chǎn)者是一回事,企業(yè)是另一回事,二者有時又是同一回事。”

　　劉兆彬介紹,在監(jiān)管制度的設(shè)計上,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的大部分內(nèi)容都放在了外部性管理上,如產(chǎn)地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、產(chǎn)品包裝、標識等。

　　“而恰恰對食物本身的安全性、營養(yǎng)性、物理、化學(xué)、生物等理化指標、感官指標的監(jiān)管上,只用標準一詞涵蓋了事,而我們的標準又是最短缺、最不明確的。于是出了問題全怪標準,生產(chǎn)者、經(jīng)營者、監(jiān)管者都沒什么責(zé)任了。這是巨大的黑洞!”他說。

　　再次,兩法銜接上有斷裂。劉兆彬指出,修訂稿對食品安全法和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的銜接只有一兩條原則規(guī)定。

　　劉兆彬告訴記者,仔細對照兩法,無論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、檢驗檢測、法律責(zé)任等重大內(nèi)容上,根本無法銜接,都是各干各的事。

　　“而當今世界各國對食品安全的監(jiān)管大都是從田間到餐桌一個完整的鏈條,分工和主管部門可以有不同主體,但監(jiān)管制度應(yīng)當是高度一致的。特別是對食品源頭這一塊,前后不銜接,會留下巨大的安全隱患。”他說。

　　劉兆彬認為,我國食品安全法實施五年來,食品安全形勢依然嚴峻,很重要的原因就是由于兩法斷裂,源頭這一塊沒有管住管好。“源頭管不好,加工、流通、餐飲管的再嚴格也是事倍功半。”

　　劉兆彬建議,廢止農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法,將其相關(guān)內(nèi)容納入食品安全法。保持食品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學(xué)性,在分工上可由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、食藥等部門各司其職。

　　“回顧歷史,當年制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法時,很多人就提出它具有過渡性。有了食品安全法后,確應(yīng)將二者統(tǒng)一,否則既浪費了立法資源,又造成斷裂和低效!”他說。